此次跨海來覲見林縛的，除了海陽郡都督甄封之外，還有筑紫國執政佐賀賴源、日向國輔政家宰近鄉津野、東州都督遲胄、儋羅國王世子李繼等人。

他們都是崇觀十一年林縛親率淮東水步軍精銳跨海東征、西歸浦戰事之後，由淮東扶持起來的海東諸雄。

此時新任才三個月的濟州都督府陳恩澤及黑水洋船社執事周廣東，也陪同甄封、左賀等人一起到海州候駕。

海州原隸沂州、改隸淮安，又歸為淮北鹽監司冶地。

海州地處魯南丘山與淮泗平原之交，沿海岸線有近三百里、縱深百里，鹽田幾近千萬畝。鹽政改制以來，林縛正式設立海州府，除舊縣外，另外分拆出贛榆、新浦、灌雲三片軍屯農場。

青州戰敗之後，楚錚等青州諸人一面堅持在沂蒙山區抵抗、牽制胡虜及新附漢軍往南擴張，一面組織青沂民眾往南撤退。

徐沂之間，之前就容納了上百萬流民，民戶盈實，也沒有多餘的土地用來安置人青沂等地往南遷移的民戶。

淮北沿海地區，雖有大片的荒灘廢地，多達數百萬畝之多，但多貧瘠的鹽磧地、灘塗地，易受海潮相侵，早年主要作為鹽區的草場使用，鹽戶居其間困苦不堪。

南遷民戶分散開來，以個人能力根本就無法成片的去開墾這些貧瘠的鹽磧灘地。

為了不使南遷民戶淪為赤貧、流民，除了允許富裕的青沂農戶遷往壽、濠、揚、淮等府自行購地安置外，林縛另將近十二萬戶從青沂南遷的民戶編入工輜營，在海州府之下設三大屯區安置。

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