建安二十年初，獻帝攜二位曹妃逃入荊州，劉備率荊、益二州文武官吏往迎，十日後，聽聞此訊息的曹操吐血而亡，獻帝拜劉備為大將軍以討逆賊，而曹丕卻在中原世家大族的幫助之下，登基自立為帝，國號魏。

迎得天子之後，劉備是既高興，又憂鬱，高興的是，自己也終於能揚眉吐號，扶天子以討不臣，不過，讓他憂鬱的是，他原本的稱王計劃，因為獻帝的到來而只能擱置腹中。獻帝也很識趣地冊封劉備為漢中王，劉禪為漢中王世子，建安二十一年春末，劉備感風寒，日漸體重，難以料理大事。

而這個時候，一大群的讓漢獻帝提拔上來的官吏有了蠢蠢欲動的跡象，使得劉備生恐大權旁落之機，陳祗這位穿越眾再次站了出來，提請劉備改制政府結構，更變為內閣制。

內閣為中央最高統治機構，內閣的最高首腦為首相，即大將軍劉備兼任。內閣大臣共有八名，由劉備提名，提請天子任命之後，內閣大臣只需要向總理大臣劉備負責，內閣負責對於各方各面的事務作出判斷，包括九部、三院提交的各種提案進行審議綜合評定之後，交由總理大臣進行最後的批示，方可實施。

九部由工部、商部、農部、戶部、吏部、兵部、外事部、情報部、稅部組成。另立樞密院、參謀院、監軍院，三院為國家軍事機構，受內閣監管，但是直接接受首相的管轄。

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