自唐朝初年，李二陛下平定四方覆亡突厥之後，便在各地建立起“羈縻州”制度。

“羈，馬絡頭也；縻，牛蚓也”。

“馬雲羈、牛雲縻，言制四夷如牛馬之受羈縻也”。

以此對邊疆胡族進行約束管轄。

然則即便同為“羈縻州”，實際情況卻又大有不同，分為多種管轄方式。

第一種，是在大唐軍事力量籠罩之下的地區設立的羈縻州、縣，其長官由部族首領世襲，內部事務自治，行進朝貢，但是負有一些責任，如忠於中央政府、按照要求提供軍隊物資甚至協助唐軍作戰等等。

大唐將其視為領土的一部分，文書用“敕”。

第二種是內屬國，如南詔等，一般封為可汗或郡王，有著自己的領土範圍，但是其首領的政治合法性來自於中原政府的冊封，不能自主，中原政權將其視為臣下，文書用“皇帝問”。

第三種是所謂的“敵國”和“絕域之國”，如高句麗等，雖然可能亦有冊封，然多為對現實情況的追認，其首領的統治合法性並不依賴長安的冊封，自長安頒佈的文書多用“皇帝敬問”。

毫無疑問，第一種實際意義上即為大唐之領土，後一種則不過是周邊屬國以示對大唐的尊敬，實際上與外國無異。

回紇民風剽悍、驍勇善戰，且族人興盛達百餘萬，如此一個強勢之部族若是任由其獲得一個可以繁衍生息之地，定局下來，用不了幾十年便會發展成為一個龐然大物，不僅嚴重威脅大唐在西域的統治，甚至有可能養虎為患，直接威脅到關中的安定。

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