此時的刺史，類似於現在的巡視組巡視專員，官位官秩六百石，甚至比太守（官秩兩千石）都要低一大截。

也就是說，漢武帝時的刺史，看起來管一州之地，貌似官位挺高的,但是實際上，他還不如一個郡的太守。

但是，到了西漢中後期，刺史的職能已經開始變化了，手中的權力開始不斷膨脹，到了新莽時期，王莽首次把刺史的官職提升為了州牧。

州牧的權利，可就遠遠高於刺史了，州牧,不僅手握領軍之權，而且兼具管理一州之地內所有軍政事宜。

可以說，州牧，是名副其實的土皇帝。

到了東漢，漢光武帝把州牧又改回了刺史，並且刺史的權力也有所減小，但是，此時的刺史，具有風聞奏事之權，可以直接向皇帝上書，彈劾州郡內的大小官吏，這一權利，令郡縣官員極為畏懼。

此時，刺史的官位得到了極大提升，官秩兩千石，已經和太守平級,但是權利卻又遠大於太守。

漢靈帝時期，黃巾起義爆發後，國內戰亂不止，朝廷衰弱，無力征伐，各地刺史為了自保，開始自行組織人馬平定轄內的叛亂。

這時，劉焉上書，認為天下無法安定，是因為刺史手中權力太小的原因，如果刺史能夠升職為州牧，那麼天下太平，指日可待。

這個昏招，漢靈帝竟然信以為真，於是，刺史再次變更為州牧，成為了一州之地中的軍政最高長官，正式躍升為長使、太守等高官的上級，‘州’，也正式開始成為了行政區。

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